Palabras clave: África, Brasil, China, política de clusters, gobierno

Autores: Zhiting Wang, Carlos Tarrasón

 

Introducción

Hoy en día, la política de clusters es un fenómeno global en crecimiento, ya que aborda desafíos que ningún actor puede enfrentar por sí mismo y proporciona plataformas para la colaboración. Este artículo tiene como objetivo mostrar buenas prácticas en políticas de clusters para países africanos de habla portuguesa a partir de una comparación con Brasil y China.

El artículo tiene cuatro partes. La primera parte muestra la situación actual y la trayectoria de desarrollo de la política de clusters en los países africanos de habla portuguesa, Brasil y China, resumiendo los modelos generales de desarrollo. En la segunda parte, mostramos ejemplos típicos de clusters en las áreas de agricultura, industria y tecnología en Cabo Verde, Brasil y China, comparando la continuidad de sus políticas y el modo de financiamiento. En la tercera parte, con base en la comparación anterior, resumimos las buenas prácticas en los dos países que pueden ser útiles para la estrategia de desarrollo de clusters de los gobiernos en países africanos de habla portuguesa. La última sección presenta conclusiones.

 

Políticas de cluster en países de habla portuguesa de África, Brasil y China

Aunque existe una tendencia global, el desarrollo de clusters en el mundo no es uniforme. África se encuentra todavía en una etapa inicial con políticas de construcción de infraestructura básica y fondos internacionales de apoyo al desarrollo. En el caso de Brasil, se inició en 2002, hubo una época dorada para el surgimiento y crecimiento de los clusters durante 2004-2011 y luego el gobierno orientó sus políticas de clusters hacia políticas más horizontales como la productividad y la innovación. En China, las políticas han mantenido su continuidad desde su inicio en 2005, actualizando y agregando progresivamente nuevas prioridades de acuerdo con los diseños del gobierno central.

 

Países Africanos de Habla Portuguesa

Actualmente, el modelo de política de clusters en los países africanos de habla portuguesa tiene tres características: no hay diseño de estrategia nacional o se encuentra en la fase inicial; cuentan principalmente con financiamiento exógeno y asistencia externa; y tienen una implementación deficiente de la planificación.

En primer lugar, algunos países africanos de habla portuguesa no incluyen el desarrollo de clusters en sus estrategias a largo plazo o planes nacionales, o se encuentran en la fase inicial. Guinea-Bissau presta más atención al desarrollo de la cadena de valor con la Estrategia “Terra Ranka” Guinea-Bissau 2025 Plan Estratégico y Operativo para fortalecer las cadenas de valor del anacardo, el arroz y la ganadería. Mozambique tampoco tiene una política específica sobre clusters, sino una Estrategia Nacional de Desarrollo (2015-2035) que menciona la creación de zonas económicas y parques industriales. Aunque Cabo Verde lo ha incluido en su Estrategia de Crecimiento y Reducción de la Pobreza III (2012-2016), el componente de política de clusters aún es incipiente.

图片1En segundo lugar, la mayor parte del financiamiento para el crecimiento de los clusters es exógena, con asistencia externa de Instituciones Financieras Internacionales (IFI) o de la cooperación bilateral/multilateral. Por ejemplo, según el informe de la organización Pontes e Parcerias nos Países de Língua Portuguesa (P3lP) sobre el financiamiento de la construcción del cluster del Agua en Santo Tomé y Príncipe, la mayoría de sus fuentes de financiamiento provienen de la cooperación internacional (como Portugal, Banco Mundial, Unión Europea, Banco Europeo de Inversiones, ADB, BADEA, OFID, PNUD, UNICEF, entre otros); es decir, más del 80% del financiamiento está garantizado con recursos externos.

En tercer lugar, algunas políticas siguen estando virtualmente en el papel, de modo que existen brechas entre su aplicación real y la planificación estratégica. Este problema existe en la mayor parte de África, pero Angola es uno de los casos más representativos. En la Estrategia Angola 2025 Estrategia de desarrollo a largo plazo para Angola (2025), el gobierno angoleño muestra una visión amplia del desarrollo económico a través de clusters,图片2 “Se desarrollará una economía diversificada basada en clusters y Mega-clusters de Recursos Minerales, Petróleo y Gas Natural, Agua, Silvicultura, Alimentos, Hábitat, Textiles, Vestuario y Calzado, Turismo, Transporte y Logística”. Sin embargo, no hay mucho progreso hasta el 2021.

Además de las debilidades en el diseño de políticas, los países africanos de habla portuguesa también enfrentan problemas comunes que impiden el crecimiento económico en todo el continente. El atraso de la infraestructura dificulta el proceso de industrialización; la falta de integración económica regional dificulta la competitividad; la fuga de talento ha provocado una falta de capital humano con experiencia en gestión y una falta de empresas líderes para impulsar el desarrollo de otras micro / medianas empresas.

 

Brasil

图片3El camino de desarrollo de las políticas brasileñas tiene cinco fases: Inicio (2002); Ascenso (2004); Continuación (2004-2008); Reinvención (2008); y Cambio (2011-presente). En 2002, el gobierno brasileño comenzó a preparar la política de clusters desarrollando una nueva metodología y probándola en cuatro proyectos junto con el BID y SEBRAE, comenzando a difundir el concepto de “cluster” (Arreglos Productivos Locales, APL). En 2004, el Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión lanzó el Plan Plurianual 2004-2007 que incluía el desarrollo de APL. También en 2004 el MDIC lideró la creación de un grupo de trabajo multiinstitucional permanente para coordinar la política en sus diferentes aspectos, y cada dos años organizó una conferencia brasileña para discutir la evolución. A partir del 2007 también se creó la figura del núcleo estatal, que es el equivalente de la GTP APL en los Estados, impulsando así la descentralización de la política.

Con la revisión de la metodología y el programa nacional, entre 2004 y 2008, las APL contaron con el apoyo presupuestario del ministerio y con la capacidad de ejecución del SEBRAE y otras instituciones nacionales de desarrollo económico. Brasil alcanzó aproximadamente 1000 APL en ese momento con una inversión estimada total anual de USD 250 millones. En 2008 se realizó una evaluación de la política, donde se encontró que en algunos casos los resultados fueron satisfactorios y en otros no fueron los esperados. Como resultado, algunas instituciones reforzaron la política, mejorándola, y otras se rindieron y optaron por otros instrumentos. Luego, en 2011, se lanzó el nuevo plan de desarrollo plurianual Brasil Maior 2011-2014, con un fuerte enfoque en grandes cadenas productivas como petróleo y gas o automotriz, dejando las APL como una política más social. A partir de ese momento, ya no existía una política específica en APL, y las APL debían buscar recursos en programas horizontales nacionales o estatales. En 2014 hubo tres frentes nacionales, los APL más sociales con el BNDES, los agroindustriales liderados por el Ministerio de Integración, y los industriales apoyados por el programa Brasil mais Productivo y ejecutados por SEBRAE y SENAI. Además de la visión de política nacional, cabe mencionar que, dado el tamaño y complejidad de Brasil, existían dinámicas específicas en los diferentes estados y que, con financiamiento del BID y del Banco Mundial, implementaron políticas de cluster.

De 2011 a 2015 el número de APLs formadas en Brasil continuó creciendo, llegando hasta 1400, pero de manera menos robusta, ya que muchas surgieron como resultado de convocatorias y proyectos en los que los estados indujeron este surgimiento. Aparecieron de forma natural en el territorio y se disolvieron tras finalizar el proyecto.

En 2018, con la elección de un gobierno más liberal, el Ministerio de Desarollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC) terminó integrándose al Ministerio de Economía. El gobierno es menos intervencionista que los anteriores, y la política de APL busca un nuevo camino y se mantiene con actividades de articulación y con un bajo presupuesto. Recientemente hubo un nuevo registro de APL.

El modelo de política de APL en Brasil tiene tres características. Primero, la búsqueda del desarrollo regional es una importante característica de Brasil. El gobierno federal apoya los APL que son definidos por los gobiernos estatales en función de la realidad económica. Como ejemplo, el Sureste trabaja más con APLs industrializados y cadenas más enfocadas a fábricas con mano de obra; mientras que en el Medio Oeste, Nordeste y Norte los APLs son más agroindustriales. En segundo lugar, las políticas están diseñadas para incrementar colectivamente la competitividad y buscarán “potenciar tendencias en crecimiento productivo y emprendedor, elevar la productividad, mejorar las ventajas comparativas existentes e impulsar segmentos productivos con capacidad de afirmación internacional”. En tercer lugar, el gobierno federal no mantuvo la política de APL, pero cambió la esencia a políticas horizontales como la innovación o el instrumento de la cadena de valor. En consecuencia, los gobiernos y las instituciones estatales que quieren recaudar fondos están recurriendo a proyectos con nuevos nombres, pero dentro de la misma realidad productiva. Las APL y las cadenas forman parte de una misma realidad productiva, por lo que el efecto de las APL se vuelve ambiguo.

Según la Coordinadora Maria Cristina de A. C. Milani, “las políticas de APL son más efectivas que las políticas en cadena debido al derrame local para aumentar los ingresos y el conocimiento y esto es más relevante para los países en desarrollo. Sin embargo, en Brasil hubo un momento en que la política de APL se desmembró y se perdió el rumbo con acciones cada vez más aisladas”.

 

China

图片4El camino del desarrollo de la política china tiene cuatro pasos consecutivos: Autosuficiencia; Apertura; Desarrollo Integrado; e Innovación. Debido al desarrollo económico regional desigual de China, existen clusters en las cuatro fases al mismo tiempo.
La etapa de autosuficiencia depende principalmente del diseño de políticas y las ventajas de recursos de la localidad. Los clusters y las cadenas industriales lideradas por empresas líderes basadas en las industrias ventajosas básicas surgen y forman clusters que dependen de los recursos especiales ventajosos de la región.

La etapa de apertura depende de la integración de la división global de cadenas de trabajo para formar clusters industriales localizados. En esta etapa, lo principal es aprovechar los factores de ubicación, mano de obra y tierra, introducir activamente las principales industrias internacionales emergentes para establecerse y, al mismo tiempo, cultivar un grupo de empresas locales de apoyo y formar clusters industriales.

La etapa de desarrollo integrado está orientada a la eficiencia, liderada por la modernización industrial y la innovación tecnológica.

En la etapa de desarrollo integrado, las empresas locales ya no solo ofrecen servicios de apoyo o producción homogénea a empresas líderes internacionales, sino que confían en la innovación tecnológica y la actualización industrial. De esta forma, las empresas locales se convierten en empresas líderes de cluster.

图片5Finalmente, la etapa de innovación aprovecha las oportunidades de desarrollo que brindan las nuevas tecnologías y elementos como Internet móvil, big data, Internet de las cosas, inteligencia artificial, etc.

El modelo de política de clusters en China tiene dos características propias. Primero, las políticas de cluster prestan más atención a ofrecer ayuda a quien se desempeña bien. Por ejemplo, ofrece premios e incentivos a las empresas que tienen buenos resultados para gestionar la competencia entre empresas, mejorando la competitividad individual. Entonces, estas empresas bien desarrolladas pueden promover el desarrollo de otras pequeñas y microempresas para finalmente alcanzar el efecto cluster. En segundo lugar, el gobierno chino mantiene la continuidad de la política basada en clusters, integrándola con políticas horizontales como las tradicionales políticas de apoyo a la formación de la fuerza laboral, y nuevas políticas complementarias con elementos más actuales como “Internet +”[ Las políticas de apoyo son como el Plan Nacional para la Implementación de la Reforma de la Educación Profesional que tiene como objetivo la oferta de talentos y técnicos. Políticas complementarias con nuevos enfoques y requisitos a medida que la estrategia nacional a largo plazo se actualiza y desarrolla como Plan Quinquenal de China.].

 

Ejemplos de clusters de agricultura, industria y tecnología en países de habla portuguesa de África, Brasil y China

Entre los países africanos de habla portuguesa, el desarrollo de clusters en Cabo Verde es relativamente rápido, pero solo se encuentra en la etapa de diseño y establecimiento. Después de décadas de desarrollo, Brasil y China han creado una serie de clusters que son relativamente maduros en varios sectores y refuerzan el desarrollo económico del país.

 

Desarrollo de clusters en Cabo Verde

En el sector agrícola, el gobierno de Cabo Verde tiene previsto establecer un cluster de agronegocios, inaugurando el Centro de Formación Profesional São Lourenço dos Órgão en Procesamiento de Alimentos. En el sector industrial, el gobierno también lanzó un plan estratégico para desarrollar el cluster de Aerobusiness con diez áreas de intervención prioritarias que incluyen transporte aéreo de pasajeros y carga, aeropuertos, hub y estrategia de conectividad, navegación aérea, manejo, mantenimiento y reparación aeronáutica, capacitación, marco regulatorio, acuerdos aéreos y sinergias con otros clusters. Sin embargo, estos dos todavía no funcionan en forma de cluster, sino que solo se encuentran en la fase de construcción de la infraestructura.

En el sector de la tecnología, existe actualmente un proyecto de cooperación entre el Banco Africano de Desarrollo (ADB) y el Gobierno de Cabo Verde (Núcleo Operacional para la Sociedad de la Información) para construir un cluster de TIC en Cabo Verde. El proyecto tiene un compromiso total de USD 46,775,666, de los cuales el ADB proporciona fondos por USD 40,131,666 y el gobierno de Cabo Verde es responsable de los USD 6,644,000 restantes. El proyecto aún está en proceso de construcción del tercer centro de datos y no está en funcionamiento.

Según el plan, este cluster de TIC pretende convertirse en una puerta de entrada a África en el campo de las tecnologías de la información, incluyendo la construcción de centros de negocios, incubación, certificación y formación, y de un centro de datos, con sedes en la ciudad de Praia y en Mindelo.

Los impactos esperados de este cluster son promover el ecosistema de innovación, crear condiciones para la internacionalización, atraer inversión extranjera directa, mejorar la capacidad de desarrollo, diversificar áreas de negocio y fomentar la formación de talento. Para facilitar el objetivo y los impactos esperados, el gobierno de Cabo Verde también incorpora políticas de apoyo que incluyen incentivos para la creación de empresas nuevas y financiamiento de empresas, subsidios para pasantías profesionales y algunas reducciones de impuestos.

 

El desarrollo de clusters en Brasil

图片6En el sector agrícola, el cluster de cultivo de frutas de Jaíba en Minas Gerais es un buen ejemplo que representa el papel de un cluster en el desarrollo agrícola brasileño. Las agencias e instituciones que cooperan son el BID, Governo de Minas, IEL, SEBRAE y ABANORTE. Los aspectos más destacados del cluster son los cultivos de limón, banano y mango, que actualmente representan alrededor del 44% del área irrigada de la región. Se estima la generación de 12,861 empleos directos, 19,292 empleos indirectos y 4,373 empleos inducidos, con una producción de 218,201 toneladas de productos agrícolas y un VBP de USD 50,854,709 en 2021. 

En el sector industrial, el cluster de calzado de Nova Serrana en Minas Gerais se está desarrollando bien con el apoyo financiero y técnico del BID, de FIEMG, del Gobierno de Minas Gerais y del SEBRAE. Los cursos de formación son realizados por SENAI (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial) y Sindinova (Unión Intermunicipal de la Industria del Calzado de Nova Serrana). 图片7Nova Serrana y la región cuentan con alrededor de 1.200 fábricas de calzado (el 99% son micro y pequeñas industrias), que generan alrededor de 20 mil empleos directos y al menos otros 23 mil indirectos. Actualmente, la producción local es de 105 millones de pares de calzado femenino y deportivo al año, produciendo un promedio de 800 pares por día por empresa.

En 2017, el Gobierno de Minas Gerais, a través de la Secretaría Extraordinaria de Desarrollo Integrado y Foros Regionales (Seedif), y SEBRAE firmaron un convenio con 11 municipios de Minas Gerais para garantizar el apoyo a 14 Arreglos Productivos Locales (APL). El monto total es de 55 mil USD. En estos, también se contemplaron la Fruticultura de Jaíba y el cluster de calzado de Nova Serrana. Si bien este apoyo financiero no es grande, los clusters aún obtienen financiamiento de organizaciones como SEBRAE y otras fuentes de financiamiento de políticas. Estos clusters ayudan al crecimiento económico mejorando la formación de recursos humanos, expandiendo el mercado, reduciendo costos y mejorando la tecnología de producción.

En el sector de la tecnología, el cluster de software de Curitiba en Paraná ayuda enormemente al desarrollo económico de la región. Este cluster tiene como objetivo fortalecer y agilizar las relaciones, productos y servicios de las empresas que producen software y sistemas en Curitiba, impulsando los negocios, creando empleos e invirtiendo en innovación. Las instituciones de apoyo son el Gobierno de Paraná, universidades estatales en alianza con la Federación de Industrias de Paraná (Fiep) y SEBRAE. En 2012-2016, con un crecimiento promedio de 20% a 30% anual, el sector de tecnología empleó a 18 mil personas en todo Paraná, aumentando el número de empleos en un 75%. Según datos presentados por la Agencia Curitiba, en 2019, Curitiba ocupó el primer lugar en términos de productividad y eficiencia en el sector tecnológico, con una tasa de USD 21 mil por trabajador en el ranking brasileño. En 2020, Curitiba ocupó el quinto lugar en número de startups entre las capitales y el cuarto lugar a nivel nacional en cantidad y calidad de emprendimientos tecnológicos. El establecimiento de un cluster ayuda a las empresas paranaenses a prepararse para la integración y la competencia en el mercado externo, creando las condiciones para la internacionalización. Además, el cluster de software transforma a Curitiba en una ciudad más inteligente, mejorando el ecosistema de innovación. En 2020, Curitiba fue seleccionada como una de las 21 ciudades más inteligentes del mundo de 2020, donde fueron incluidas ciudades como Filadelfia (EUA), Adelaide (Australia) y Winnipeg (Canadá) por el Intelligent Community Forum (ICF).

 

Desarrollo de clusters en China

图片8En el sector agrícola, el cluster de hongos en la ciudad de Sanmenxia de la provincia de Henan es uno de los 50 clusters de referencia en China. Como condado principal de este cluster, el condado de Lushi ha establecido un sistema técnico estandarizado para la producción de hongos, facilitando la industrialización y la producción estandarizada. Según las estadísticas, hay alrededor de 20 empresas exportadoras de hongos y productos relacionados en el condado de Lushi, y el valor anual de las exportaciones de hongos supera los USD 0,15 mil millones. Al final del período del “Decimotercer Plan Quinquenal (2016-2021)”, tiene como objetivo desarrollar más de 3.000 invernaderos de hongos estándar, promover el desarrollo de hongos de alta calidad en el condado con más de 200 millones de plántulas de micelio hongo, ayudar a más de 10.000 familias pobres a aumentar de manera estable sus ingresos, y deshacerse de la pobreza y aumentar el ingreso familiar anual promedio en más de USD 4.620.

El modelo combina la cooperación entre empresas líderes, agencias cooperativas, bases de producción y agricultores. El gobierno ofrece diferentes condiciones preferenciales para cada tipo de actor, tales como:

  • Para las empresas líderes con una producción anual de más de 20 millones de plántulas de micelio de hongos o un valor de producción anual de hongos superprocesados superior a USD 9,3 millones, existen cuatro medidas de apoyo que incluyen inversión estatal, préstamos preferenciales, exención de tarifas por las instalaciones y prioridad en políticas.
  • Para las cooperativas y las bases de producción, el gobierno local proporciona subsidios de recompensa (el monto del subsidio depende de la calidad y velocidad del desarrollo).
  • Para los agricultores, el gobierno ofrece condiciones preferenciales en préstamos, como exenciones de garantías e hipotecas y subsidios de intereses, garantizando los precios de bajo costo y el precio mínimo de venta de los hongos.

图片9En el sector industrial, los clusters de alimentos y bebidas, de textiles y prendas de vestir, y de muebles de la ciudad de Dongguan de la provincia de Guangdong, son unos de los clusters industriales más desarrollados de China. El gobierno de Dongguan ha lanzado fondos especiales de 70 millones de dólares por año en total, incluidos fondos para proyectos de transformación des automatización de la industria tradicional, premios de crecimiento para empresas líderes en industrias tradicionales, y nuevos proyectos de desarrollo de clusters industriales de referencia. Este fondo tiene como objetivo completar 80 proyectos de transformación de automatización en 2021 y aumentar la tasa de crecimiento del valor agregado industrial en las tres principales industrias en comparación con 2020. Además, el gobierno local también ha firmado el Acuerdo Marco de Cooperación Estratégica para el Desarrollo de clusters de Industrias Estratégicas con China Construction Bank para proporcionar al menos 77.000 millones de dólares estadounidenses en servicios financieros integrales a empresas de los clusters industriales de Dongguan. 

En el sector de la tecnología, el cluster industrial emergente y estratégico de la ciudad de Shenzhen de la provincia de Guangdong es el más representativo. El Gobierno de Shenzhen lanzó la política de apoyo con fondos especiales para el desarrollo de industrias emergentes estratégicas. La Oficina de Información y Tecnología Industrial de Shenzhen ha anunciado la lista de proyectos que serán financiados por el plan de apoyo a la industria de la economía digital en 2021. Hay un total de 159 proyectos en la lista, por un total de aproximadamente 41 millones de dólares.

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Recomendaciones

De las experiencias de Brasil y China podemos extraer las siguientes buenas prácticas o recomendaciones para los países africanos de habla portuguesa.

  • Fomentar las políticas de clusters, ya que son relevantes para el desarrollo local de un país en desarrollo y complementarias a políticas de cadena de valor o las políticas horizontales.
  • Como toda política de desarrollo, las políticas de cluster deben continuar y evolucionar cada 5-10 años, convirtiéndolas en instrumentos efectivos de transformación y facilitando la ejecución de políticas horizontales (calidad, productividad, exportación, innovación) acordes a la tendencia del desarrollo nacional.
  • Involucrar a todas las instituciones de apoyo presentes a nivel local, regional o nacional en los clusters. Estas instituciones permanecen en el territorio y su participación continuará en el cluster, siendo también beneficiadas al tener acceso directo a las empresas. Ejemplo de estos beneficios son la formación, la financiación, la educación o la investigación y la innovación.
  • Ofrecer incentivos adecuados para los participantes del cluster, incluidas las empresas, el mundo académico y el sector público. Las empresas necesitan conocimientos y acciones que realmente mejoren su competitividad; la academia podrá adecuar su currículum y obtener mejores resultados en las áreas de I+D+i; el sector público tendrá resultados que mostrar en términos de impacto económico y social.
  • Combinar la planificación nacional con la política regional o de la ciudad, equilibrando el diseño y la implementación de alto nivel de acuerdo con las condiciones locales.
  • Tener una metodología general pero una visión de futuro a largo plazo para cada cluster, que ayudará a remar en la misma dirección.
  • Fomentar la cooperación a nivel gubernamental, conectando con otros países y promoviendo el intercambio de ideas para el aprendizaje.
  • Alentar a las instituciones y los think-tanks a crear una red africana de cooperación de clusters.

 

Conclusión

Con el fin de ofrecer recomendaciones de políticas de clusters para los países africanos de habla portuguesa, hemos comparado realidades socioeconómicas muy diferentes en este artículo, utilizando las referencias de Brasil y China, que son potencias económicas con alto crecimiento. En comparación con las etapas iniciales en los países africanos de habla portuguesa, Brasil desarrolló su política de clusters con el objetivo de desarrollo regional y tuvo una política nacional estructurada durante 10 años, mientras que China tuvo una política muy estructurada, duradera en el tiempo, bien financiada y con el objetivo de acelerar la transformación económica y la rápida mejora de la competitividad.

El modelo brasileño está enfocado en el desarrollo sustentable de los territorios, apoyando vocaciones para ser competitivos en el mercado nacional e internacional. El modelo chino se caracteriza por un fuerte apoyo financiero del gobierno para incentivar a las empresas con buenos resultados y continuidad de políticas, que busquen la integración en cadenas globales. Tanto en Brasil como en China, los clusters son realidades económicas que sirven de plataforma para la comunicación y la ejecución de acciones estructuradas, demostrando que juegan un papel fundamental. Las políticas de cluster mejor estructuradas y bien financiadas, con incentivos adecuados y consolidadas, darán mejores resultados.

Debido a la etapa de desarrollo de los clusters en los países africanos de habla portuguesa, existe un gran potencial de cooperación entre estos países, Brasil y China a nivel de empresas, instituciones académicas y gobiernos. De hecho, países con un desarrollo más maduro, como Brasil y China, también podrían intercambiar experiencias, combinando las mejores prácticas.

Esperamos que este artículo pueda ayudar de alguna manera en el desarrollo de los países en la construcción de sus políticas de cluster.