Palavras-chave: África, Brasil, China, Política de Cluster, Governo

Autores: Zhiting Wang, Carlos Tarrasón

Introdução

Atualmente, a política de cluster é um fenômeno mundial em crescimento já que aborda desafios que nenhum ator sozinho pode controlar por conta própria e oferece plataformas para colaboração. Este artigo tem como objectivo mostrar boas práticas das políticas de cluster para os países africanos de língua portuguesa incluindo Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, e São Tomé e Príncipe, a partir da comparativa com o Brasil e a China.

O artigo tem quatro partes. A primeira parte mostra a situação atual e o caminho de desenvolvimento da política de cluster nos países africanos de língua portuguesa, incluindo Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, e São Tomé e Príncipe, Brasil e China, resumindo os modelos gerais de desenvolvimento. Na segunda parte, mostramos exemplos típicos de clusters nas áreas de agricultura, indústria e tecnologia em Cabo Verde, no Brasil e na China, comparando sua continuidade de política e o modo de financiamento. Na terceira parte, com base na comparação anterior, resumimos as boas práticas nos dois países que podem ser úteis para a estratégia governamental de desenvolvimento de clusters nos países africanos de língua portuguesa. A última seção fornece conclusões.

Políticas de Clusters nos Países de Língua Portuguesa da África, Brasil, e China

Embora exista uma tendência global, o desenvolvimento de clusters no mundo não é uniforme. África ainda está numa etapa inicial com as políticas de base da construção de infraestrutura e os fundos internacionais de suporte ao desenvolvimento. No caso do Brasil, começou em 2002 e houve uma época de ouro para o surgimento e crescimento dos clusters durante 2004-2011 e depois o governo orientou suas políticas de cluster para políticas mais horizontais como de produtividade e inovação. Para a China, as políticas mantêm sua continuidade desde o início em 2005, atualizando e adicionando progressivamente as novas prioridades conforme os desenhos do governo central.

Países Africanos de Fala Portuguesa

Atualmente, o modelo das políticas de cluster nos países africanos de fala portuguesa tem três características: sem desenho de estratégia nacional ou está na fase inicial; principalmente com financiamento exógeno e ajudas externas; débil implementação do planejamento.

Em primeiro lugar, alguns países africanos de fala portuguesa não incluem o desenvolvimento de clusters nas suas estratégias de longo prazo ou planos nacionais ou estão na fase inicial. Guiné-Bissau presta mais atenção no desenvolvimento de cadeias de valor com a Estratégia de “Terra Ranka” Guiné-Bissau 2025 Plano Estratégico e Operacional para o fortalecimento das cadeias de valor de caju, arroz, e criação de animais. Moçambique também não lança política específica sobre clusters, mas sim a Estratégia Nacional de Desenvolvimento (2015-2035) que menciona a criação de zonas econômicas e parques industriais. Embora Cabo Verde tenha na Estratégia de Crescimento e de Redução da Pobreza III (2012 – 2016), o componente da política de cluster ainda está na sua infância.

Em segundo lugar, a maioria dos financiamentos para o crescimento de cluster é exógena com ajudas externas de Instituições Financeiras Internacionais (IFIs) ou de forma cooperativo bi-/multilateral. Como por exemplo, segundo o relatório da organização Pontes e Parcerias nos Países de Língua Portuguesa (P3lP), no que concerne ao financiamento da construção de Cluster de Água em São Tomé e Príncipe, a maior parte das suas fontes provêm da cooperação internacional (tais como Portugal, Banco Mundial, União Europeia, Banco Europeu de Investimento, BAD, BADEA, OFID, PNUD, UNICEF entre outros), isso é, mais de 80% do financiamento é garantido com recursos externos.

Em terceiro lugar, algumas políticas permanecem virtuais no papel, com uma lacuna entre a promoção real e o planejamento estratégico. Este problema existe na maior parte da África, mas Angola é um dos mais representativos. Na estratégia Angola 2025 Estratégia de Desenvolvimento a Longo Prazo para Angola (2025), o governo angolano ilustra uma grande visão do desenvolvimento econômico via clusters. “Desenvolver-se-á uma economia diversificada com base nos Clusters e Mega-Clusters Recursos Minerais, Petróleo e Gás Natural, Água, Florestal, Alimentação, Habitat, Têxtil, Vestuário e Calçado, Turismo, Transportes e Logística.” No entanto, não há muitos progressos até 2021.

Além das fraquezas no desenho de política, os países africanos de fala portuguesa enfrentam também os problemas comuns que impedem o crescimento econômico de todo o continente. O atraso da infraestrutura atrapalha o processo de industrialização; a falta de integração econômica regional dificulta o ganho da competitividade; a fuga de talentos levou à falta de talentos com experiência de gestão e a falta de empresas líderes para impulsionar o desenvolvimento de outras micro/médias-empresas.

Brasil

O caminho de desenvolvimento das políticas brasileiras tem cinco fases: Início (2002); Ascensão (2004); Continuação (2004-2008); Reinventar (2008); Mudança (2011-presente). Em 2002, o governo brasileiro iniciou a preparação da política de clusters desenvolvendo uma nova metodologia e testando ela em quatro projetos junto com o BID e SEBRAE, iniciando a disseminação do conceito de “cluster” (Arranjos Produtivos Locais, APLs). Em 2004, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão lançou o Plano Plurianual 2004-2007 que incluiu o desenvolvimento de APLs. Também em 2004 o MDIC liderou a criação dum grupo de trabalho permanente multiinstitucional para coordenar a política em seus diferentes aspectos e a cada dois anos fazia uma conferência brasileira para discutir a evolução com todos. A partir de 2007 também foi criada a figura do núcleo estadual que é o equivalente ao GTP APL nos Estados, fomentando a descentralização da política.

Com a revisão da metodologia e do programa nacional, entre 2004 e 2008 os APLs tiveram o apoio orçamentário do ministério e a capacidade executora do SEBRAE e de outras instituições nacionais de desenvolvimento econômico. O Brasil chegou a atender aproximadamente 1000 APLs nessa época com um investimento estimado total anual de USD 250 milhões. Em 2008, aconteceu uma avaliação da política e em alguns casos os resultados foram satisfatórios e em outros não foram os esperados. Em consequência algumas instituições reforçaram a política melhorando ela e outras desistiram e optaram por outros instrumentos. Depois, em 2011, é lançado o novo plano plurianual de desenvolvimento Brasil Maior 2011-2014 com uma forte orientação a grandes cadeias produtivas como petróleo e gás ou automotivo e que deixava os APLs como uma política de caráter mais social. A partir desse momento deixou de existir uma política específica de APLs e os APLs deviam buscar os recursos em programas horizontais nacionais ou estaduais. Em 2014 existiam três frentes nacionais, os APLs mais sociais com o BNDES, os de agroindustria liderados pelo Ministério da Integração, os industriais apoiados pelo programa Brasil mais Produtivo e executado pelo SEBRAE e SENAI. Além da visão da política nacional, deve se mencionar que dado o tamanho e complexidade do Brasil existiam dinâmicas próprias nos diferentes estados e que com financiamentos do BID e do Banco Mundial executaram políticas de cluster.

De 2011 a 2015 continuou crescendo o número de APLs conformados no Brasil, chegando até 1400, mas de uma forma menos robusta, já que muitos surgiram em função de editais e projetos em que os estados induziram a esse surgimento. Surgia de forma natural no território e se dissolvia depois de terminar o projeto.

Em 2018 com a eleição de um governo mais liberal acabou o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) sendo integrado no Ministério da Economia. O governo é menos intervencionista que os anteriores e a política de APL está buscando um novo caminho e se mantendo com atividades de articulação e com baixo orçamento. Recentemente houve um novo cadastramento dos APLs.

O modelo das políticas de APLs no Brasil tem três características. Em primeiro lugar, a busca do desenvolvimento regional é uma grande caraterística do Brasil. O governo federal apoia os APLs que são decididos pelos governos estaduais em função da realidade econômica. Como por exemplo, Sudeste trabalha mais com APLs industrializados, cadeias mais voltadas para fábricas com mão de obra, no Centro Oeste, Nordeste e Norte são mais agroindustriais. Em segundo lugar, as políticas são desenhadas para o aumento coletivo de competitividade, buscarão “potencializar tendências do crescimento da produção e empreendedorismo, elevar a produtividade, aperfeiçoar as vantagens comparativas existentes e impulsionar os segmentos produtivos com capacidade de afirmação competitiva internacional”. Em terceiro lugar, o governo federal não manteve a política de APLs, mas mudou a essência para políticas horizontais como de inovação ou para o instrumento de cadeias de valor. Consequentemente, os governos e instituições estaduais que querem captar recursos se voltam para projetos com novos nomes, mas dentro da mesma realidade produtiva. Os APLs e as cadeias são parte da mesma realidade produtiva. O efeito de APLs se torna ambíguo.

Segundo a Coordenadora Maria Cristina de A. C. Milani, “As políticas de APLs são mais efetivas que as de cadeia pelo transbordamento local de aumento de renda e conhecimento e isto é mais relevante para países em desenvolvimento. Não obstante, no Brasil houve um momento em que a política de APL foi desmembrada e se perdeu a direção com ações cada vez mais isoladas.”

China

O caminho de desenvolvimento das políticas chinesas tem quatro etapas consecutivas: Auto-suficiência; Abertura; Desenvolvimento Integrado; Inovação. Devido ao desigual desenvolvimento econômico regional da China, clusters das quatro fases existem ao mesmo tempo.

A etapa de auto-suficiência depende principalmente do desenho da política e das vantagens dos recursos do fator local. Surgem os clusters e as cadeias industriais lideradas pelas empresas líderes com base nas indústrias vantajosas básicas e formam clusters que dependem dos recursos especiais vantajosos da região.

A etapa de abertura depende da integração na divisão global de cadeias de trabalho para formar clusters industriais localizados. Nesta etapa o principal é contar com vantagens de localização e de factores de trabalho e terra, introduzir ativamente as principais indústrias emergentes internacionais para se estabelecerem e, ao mesmo tempo, cultivar um grupo de empresas locais de apoio e formar clusters industriais.

A etapa de desenvolvimento integrado é orientada para a eficiência, liderada pela atualização industrial e inovação tecnológica. No estágio de desenvolvimento integrado, as empresas locais não mais oferecem apenas serviços de apoio ou produção homogênea para empresas internacionais líderes, mas contam com inovação tecnológica e atualização industrial. Dessa forma as empresas locais viram empresas líderes de cluster.

A etapa de inovação aproveita as oportunidades de desenvolvimento trazidas por novas tecnologias e elementos como Internet móvel, big data, Internet das coisas, inteligência artificial, etc.

O modelo das políticas de cluster na China tem duas características próprias. Em primeiro lugar, as políticas de cluster prestam mais atenção a oferecer ajudas para alguém que performa bem. Como por exemplo, oferece prêmios e incentivos para empresas que têm bons resultados, para gerir competição entre empresas, melhorando a competitividade individual. Em seguida, estas empresas que se desenvolvem bem podem promover o desenvolvimento de outras pequenas e micro empresas para chegar ao efeito de cluster finalmente. Em segundo lugar, o governo chinês mantêm a continuidade da política com base em clusters, as integrando com políticas horizontais como as políticas de apoio tradicionais para formação de mão de obra, e novas políticas complementares com elementos mais atuais como “Internet+” [ As políticas de apoio são como o Plano Nacional de Implementação da Reforma da Educação Profissional que visa o fornecimento de talentos e técnicos. As políticas complementares com novos focos e requisitos conforme a atualização e desenvolvimento da estratégia nacional ao longo prazo como O Plano Quinquenal da China.].

Exemplos de Clusters de Agricultura, Indústria, Tecnologia nos Países de Língua Portuguesa da África, no Brasil, e na China

Entre os países africanos de fala portuguesa, o desenvolvimento dos clusters de Cabo Verde é relativamente rápido, mas está apenas na etapa de desenho e estabelecimento. Depois de décadas de desenvolvimento, o Brasil e a China criaram uma série de clusters que são relativamente maduros em vários setores e reforçam o desenvolvimento econômico do país.

O desenvolvimento de cluster em Cabo Verde

No sector da agricultura, o governo caboverdiano tem uma planificação para o estabelecimento de um cluster do agronegócio, inaugurando o Centro de Formação Profissional em Transformação Alimentar de São Lourenço dos Órgão. No sector da indústria, o governo também lançou um plano estratégico para desenvolver o cluster dos Aeronegócios com dez áreas de intervenção prioritárias incluindo transporte aéreo de passageiros e carga, aeroportos, estratégia de hub e de conectividade, navegação aérea, handling, manutenção e reparação aeronáutica, formação, quadro regulador, acordos aéreos e sinergias com outros clusters. No entanto, esses dois ainda não funcionam na forma de cluster mas só ficam na fase de construção da infraestrutura.

No sector de tecnologia, actualmente, há um projeto de cooperação do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) com o Governo caboverdiano (Núcleo Operacional da Sociedade de Informação) para construir um cluster de TIC em Cabo Verde. O projeto tem o compromisso total de USD 46.775.666 dos quais o BAD oferece financiamento de USD 40.131.666 e o governo caboverdiano é responsável pelo resto de USD 6.644.000. O projeto ainda está no processo de construção do terceiro centro de dados e não está em uso.

Segundo o planejamento, este cluster TIC tem como objetivo se tornar num gateway para África no domínio das tecnologias informacionais, comportando a construção de centros de negócios, de incubação, de certificação e formação, e de centro de dados, com pólos na cidade da Praia e em Mindelo.

Os impactos esperados deste cluster são promover o ecossistema de inovação, criar condições de internacionalização, atrair investimento direto estrangeiro, melhorar a capacidade de desenvolvimento, diversificar áreas de negócios, e encorajar formação de talentos. Para fazer fácil o objectivo e impactos esperados, o governo caboverdiano também incorpora políticas de apoio incluindo incentivos às jovens Start-up e ao financiamento das empresas, subsídios para estágios profissionais, e certa redução de impostos.

O desenvolvimento de clusters no Brasil

No sector de agricultura, o cluster de Fruticultura de Jaíba em Minas Gerais pode ser um bom exemplo que representa o papel de cluster no desenvolvimento agrícola brasileiro. As agências e instituições cooperativas são BID, Governo de Minas, IEL, SEBRAE e ABANORTE. O destaque do cluster são as culturas de limão, banana e manga, que atualmente representam cerca de 44% da área irrigada da região. Estima-se a geração de 12.861 empregos diretos, 19.292 empregos indiretos e 4.373 empregos induzidos, com uma produção de 218.201 t de produtos agrícolas e um VBP de USD 50.854.709 , em 2021.

No sector da indústria, o cluster calçadista de Nova Serrana em Minas Gerais desenvolve-se bem com apoio financeiro e técnico do BID, FIEMG, Governo de Minas e SEBRAE. Os cursos de capacitação são realizados pelo SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial) e Sindinova (Sindicato Intermunicipal da Indústria do Calçado de Nova Serrana). Nova Serrana e região possuem cerca de 1.200 fábricas de calçados (99% são micro e pequenas indústrias), que geram cerca de 20 mil empregos diretos e, pelo menos, outros 23 mil empregos indiretos. Atualmente, a produção local é de 105 milhões de pares de calçado feminino e esportivo, por ano, produzindo em média 800 pares por dia por empresa.

Em 2017, o Governo de Minas Gerais, por meio da Secretaria Extraordinária de Desenvolvimento Integrado e Fóruns Regionais (Seedif), e o SEBRAE assinaram um convênio com 11 prefeituras mineiras para garantir o apoio a 14 Arranjos Produtivos Locais (APL). O valor total é de 55 mil USD. A Fruticultura de Jaíba e o cluster calçadista de Nova Serrana também foram contemplados. Embora esse apoio financeiro não seja grande, os clusters ainda obtêm financiamento de organizações como SEBRAE e de outras fontes financeiras de políticas. Estes clusters ajudam ao crescimento econômico com a melhor capacitação dos recursos humanos, ampliação de mercado, redução de custos e, melhoria da tecnologia de produção.

No sector de tecnologia, o cluster de software de Curitiba no Paraná ajuda muito no desenvolvimento econômico da região. Este cluster visa a fortalecer e dinamizar as relações, os produtos e os serviços das empresas produtoras de software e sistemas de Curitiba, aumentando os negócios, criando empregos, e investindo em inovação. As instituições de apoio são Governo do Paraná, universidades estaduais em parceria com a Federação das Indústrias do Paraná (Fiep) e SEBRAE. Em 2012-2016, com crescimento médio de 20% a 30% ao ano, o setor tecnológico empregou 18 mil pessoas em todo o Paraná, ampliando em 75% o número de empregos. Segundo os dados apresentados pela Agência Curitiba, em 2019, Curitiba ficou em primeiro lugar de produtividade e eficiência do setor de tecnologia com a taxa de USD 21 mil por trabalhador no ranking brasileiro. Em 2020, Curitiba foi a quinta colocada dos números de startups dentre as capitais, e quarta colocada nacional quanto a quantidade e qualidade de empreendimento tecnológico. O estabelecimento de cluster ajuda as empresas paranaenses à preparação para a integração e competição no mercado externo, criando condições de internacionalização. Além disso, o cluster de software transforma Curitiba em uma cidade mais inteligente, potencializando o ecossistema de inovação. Em 2020, Curitiba foi selecionada uma das 21 cidades mais inteligentes do mundo de 2020, incluindo as cidades como Filadélfia (EUA), Adelaide (Austrália) e Winnipeg (Canadá), do Intelligent Community Forum (ICF).

O desenvolvimento de cluster na China

No sector de agricultura, o Cluster de Cogumelo na cidade de Sanmenxia da Província de Henan é um dos 50 clusters de referência da China. Como principal condado deste cluster, o Condado de Lushi estabeleceu um sistema técnico padronizado para a produção de cogumelos, realizando a industrialização e a produção padronizada. De acordo com as estatísticas, existem cerca de 20 empresas de exportação de cogumelos e produtos relacionados no condado de Lushi, e o valor de exportação anual de cogumelos excede USD 0,15 bilhão. Ao final do período do “Décimo terceiro Plano Quinquenal (2016-2021)”, tem como objectivo desenvolver mais de 3.000 estufas de cogumelos-padrão, promover o desenvolvimento de cogumelos de alta qualidade no condado com mais de 200 milhões de mudas de micélio de cogumelo, ajudar mais de 10.000 famílias pobres para aumentar de forma estável suas rendas e se livrar da pobreza e aumentar a renda anual familiar média em mais de USD 4.620.

O modelo combina as cooperações entre empresas líderes, agências cooperativas, bases de produção, e agricultores. O governo oferece condições preferenciais diferentes para cada parte como por exemplo:

• Para empresas líderes com produção anual de mais de 20 milhões de mudas de micélio de cogumelo ou valor de produção anual de cogumelos super-processados superior a USD 9,3 milhões, há quatro medidas de apoio incluindo investimento estatal, empréstimo preferencial, isento da taxa de instalações, e prioridade de política.
• Para agências cooperativas e bases de produção, o governo local oferece subsídios de recompensa (o volume de subsídio depende da qualidade e velocidade de desenvolvimento).
• Para os agricultores, o governo oferece condições preferenciais de empréstimos como isenções de garantias e hipotecas e subsídios de juros, garantindo o preço baixo de custo e o preço mínimo de venda dos cogumelos.

No sector de indústria, os clusters de alimentos e bebidas, têxteis e vestuário, e móveis na cidade de Dongguan da província de Guangdong são uns dos clusters industriais mais desenvolvidos da China. O governo de Dongguan lançou fundos especiais de USD 70 milhões por ano em total, incluindo fundos para projetos de transformação de automação da indústria tradicional, prêmio de crescimento para empresas líderes em indústrias tradicionais, projetos de desenvolvimento de novos clusters industriais de referência. Este fundo tem como objectivo finalizar 80 projetos de transformação de automação em 2021 e aumentar a taxa de crescimento do valor agregado industrial nas três principais indústrias em comparação com 2020. Além disso, o governo local também assinou o Acordo-Quadro de Cooperação Estratégica para o Desenvolvimento de Clusters Industriais Estratégicos com China Construction Bank para fornecer pelo menos USD 77 bilhões em serviços de financiamento abrangente para empresas nos clusters industriais de Dongguan. 

No sector de tecnologia, o cluster da indústria emergente e estratégica na cidade de Shenzhen da província de Guangdong é o mais representativo. O Governo de Shenzhen lançou a política de apoio com fundos especiais para o desenvolvimento de indústrias emergentes estratégicas. O Bureau de Tecnologia da Informação e Industrial de Shenzhen anunciou a lista de projetos a serem financiados pelo plano de apoio à indústria da economia digital em 2021. Um total de 159 projetos estão na lista, envolvendo um total de cerca de USD 41 milhões.

Recomendações

Das experiências do Brasil e da China podemos extrair as seguintes boas práticas ou recomendações para os países africanos de fala portuguesa.

• Incentivar as políticas de cluster já que são relevantes para o desenvolvimento local de um país em desenvolvimento e complementares das políticas de cadeias de valor ou horizontais.
• Como para qualquer política de desenvolvimento, as políticas de cluster devem ter continuidade e evoluir a cada 5-10 anos fazendo que sejam instrumentos efetivos de transformação e facilitando a execução das políticas horizontais (qualidade, produtividade, exportação, inovação) conforme a tendência de desenvolvimento nacional.
• Fazer participar dos clusters a todas as instituições de apoio presentes a nível local, regional ou nacional. Estas instituições permanecem no território e sua participação dará continuidade no cluster e as beneficiará também ao ter via direta com as empresas. Exemplos são em capacitação ou inovação, financiamento, educação ou pesquisa e inovação.
• Oferecer incentivos adequados para os participantes dos clusters incluindo empresas, academia e setor público. As empresas precisam de conhecimento e ações que realmente melhorem sua competitividade; a academia poderá adaptar seu grade curricular e obter melhores resultados nas áreas de I+D+i; o setor público terá resultados para mostrar em termos de impacto econômico e social.
• Combinar a planificação nacional com política regional ou das cidades, equilibrando o desenho de alto nível e a implementação de acordo com as condições locais.
• Ter uma metodologia geral mas uma visão de futuro a longo prazo para cada cluster, o que ajudará a remar na mesma direção. Incentivar a cooperação de nível governamental, conectando com outros países e promovendo a troca de ideias para a aprendizagem.
• Encorajar as instituições e think-tanks a criar a rede africana de cooperação de clusters.

Conclusão

Visando oferecer recomendações de política de cluster para os países africanos de língua portuguesa, temos comparado realidades sócio económicas muito diferentes neste artigo, usando as referências do Brasil e da China que são potências econômicas e de alto crescimento. Em comparação com as etapas iniciais nos países de fala portuguesa em África, o Brasil desenvolveu sua política de clusters com o objetivo do desenvolvimento regional e teve uma política nacional estruturada durante 10 anos, enquanto a China teve uma política muito estruturada, duradoura no tempo, bem financiada e com o objetivo de aceleração da transformação econômica e rápidos ganhos de competitividade.

O modelo brasileiro está focado no desenvolvimento sustentável dos territórios, apoiando vocações para ser competitivos no mercado nacional e internacional. O modelo chinês é caracterizado por grande apoio financeiro do governo para incentivar empresas com bons resultados e a continuidade das políticas, procurando a integração nas cadeias globais. Tanto no Brasil como na China os clusters são realidades econômicas que servem de plataforma para a comunicação e a execução de ações estruturadas demonstrando que desempenham um papel essencial. Políticas de cluster melhor estruturadas, bem financiadas, com os incentivos adequados e duradoras no tempo darão melhores resultados.

Devido à etapa de desenvolvimento de clusters nos países africanos de língua portuguesa ainda está no início, há grande potencial de cooperação entre estes países, o Brasil, e a China ao nível de empresas, instituições académicas, e governos. Aliás, os países com desenvolvimento mais maduro, como o Brasil e a China, também podiam trocar a experiência, combinando as boas práticas.

Desejamos que este artigo possa ajudar de alguma forma no desenvolvimento dos países na construção das suas políticas de cluster.